Moștenirea arsenalului nuclear sovietic

Destrămarea Uniunii Republicilor Sovietice Socialiste (URSS) a reprezentat o schimbare seismică în peisajul internațional, marcând triumful democrației și capitalismului asupra comunismului și economiei planificate. Căderea cortinei de fier și tranziția către democrație a statelor din Europa Centrală și de Est, a venit la pachet cu noi probleme de securitate. Cea mai mare amenințare la adresa securității regionale și internaționale era reprezentată de moștenirea cantităților imense de arme sovietice, iar arsenalul nuclear sovietic a devenit cea mai dificilă necunoscută în această ecuație. Pentru prima dată în istorie, o țară considerată putere nucleară, conform articolului IX, punctul 3 din „Tratatul cu privire la neproliferarea armelor nucleare” (TNP) din 1968, a încetat să mai existe. Astfel, toată tehnica militară, inclusiv arsenalul nuclear, a rămas pe teritoriul unor state noi, care nu mai puteau fi controlate după vechiul format, în care Moscova dicta fără echivoc toate condițiile. Din cele 15 state noi apărute, deținătoare de arme nucleare erau: Federația Rusă, Belarus, Kazahstan și Ucraina. La 1 septembrie 1990, URSS deținea 2.500 de unități de livrare a armelor nucleare (rachete balistice, submarine, avioane, transport terestru, etc.) și 10.271 de focoase nucleare.Ucraina a moștenit o parte semnificativă al acestui arsenal. În 1990, pe teritoriul ucrainean se afla 8% din unitățile de livrare a armelor nucleare (212) și 15% din totalul focoaselor, echivalentul a 1514 bucăți. Aceste cifre au clasat-o pe locul 3, după numărul de focoase nucleare, depășind cumulat China, Franța și Marea Britanie. Kiev-ul deținea 176 de rachete balistice intercontinentale (RBI) de tip 130 UR-100N / SS-19, 46 RT-23 UTTH / SS-24 și 1240 de focoase, toate fiind echipate cu MIRV (o tehnologie ce permite unei singure rachete balistice să transporte mai multe încărcături nucleare independente și să le lanseze către ținte separate, fiecare având propria sa traiectorie și destinație). Te teritoriul ucrainean, rachete balistice intercontinentale mobile nu se regăseau. Capacitățile aeriene nucleare ale Ucrainei erau formate din 36 de bombardiere grele – Tu95 MS și Tu-160, cu 274 focoase. Toate submarinele dotate cu arsenal nuclear au rămas pe teritoriul Federației Ruse. Pe teritoriul Kazahstanului erau amplasat 1.410 focoase, iar în Belarus se aflau 1.120 de focoase.În iulie 1991, după aproape 10 ani de negocieri, SUA și URSS au semnat „Tratatul privind reducerea armelor strategice ofensive” (START I), care avea drept scop reducerea numărului de arme nucleare. URSS s-a angajat să respecte următoarele limitări: 1.600 de vehicule strategice de livrare nucleară (SNDV-uri), 6.000 de focoase nucleare responsabile, 4.900 de focoase nucleare balistice, 1.540 de focoase pe 154 de rachete balistice intercontinentale grele (ICBM-uri). URSS nu a reușit să îndeplinească aceste angajamente pentru că, după 5 luni de la semnare, Uniunea Sovietică s-a dizolvat, iar singurul moștenitor a fost desemnat Federația Rusă.În acest context, Rusia a moștenit drepturile, obligațiunile și angajamentele internaționale ale Uniunii Sovietice. Asumările din START I nu se răsfrângeau asupra Ucrainei, Belarusului și Kazahstanului. Pentru a preveni proliferarea armelor nucleare, START I a fost completată cu o anexă, care poartă numele de Protocolul de la Lisabona. Protocolul a stabilit că Ucraina, Belarus, Kazahstan și Rusia sunt succesorii legali ai angajamentelor URSS în conformitate cu prevederile Tratatului START I, prin urmare sunt obligate să respecte prevederile acestuia. Actul a fost semnat la data de 23 mai 1992 de către SUA și cele patru foste republici sovietice. Conform protocolului, Ucraina, Belarus și Kazahstan se angajează ca în cel mai scurt timp să cedeze întregul arsenal nuclear în favoarea Rusiei și să se alăture Tratatului, privind neproliferarea armelor nucleare, în calitate de state care nu dețin arme nucleare.Anterior, în 1991, fostele republici sovietice semnase un acord privind cedarea arsenalului nuclear tactic, iar în primăvara anului 1992 toate armele nucleare tactice sovietice se aflau deja în Rusia. Semnarea Protocolului de la Lisabona nu a însemnat și imediata sa aplicare, deoarece acesta intra în vigoare după ratificarea de către parlamentele naționale. Kazahstanul a fost prima țară post-sovietică care a ratificat START I și protocolul anexă, la 2 iulie 1992. Deși negocierile privind renunțarea la armele nucleare nu au fost din cele mai ușoare, într-un final legislativul kazah a ratificat și Tratatul de neproliferare a armelor nucleare în 1994. Ultimele arme nucleare strategice din Kazahstan au fost transferate Rusiei la 24 aprilie 1995. În schimbul acestor acțiuni, Kazahstanul a primit asistență tehnică și un ajutor financiar de 85 milioane USD din partea SUA, prin programul Nunn–Lugar. Un punct cheie, în procesul de lichidare a armelor nucleare din fostele republici sovietice, l-a jucat Cooperative Threat Reduction Program, cunoscut și sub denumirea de programul Nunn–Lugar, după numele senatorii americani care au realizat inițiativa. Programul a fost adoptat de Congresul SUA în noiembrie 1991 și avea ca prim obiectiv să ajute fostele țări sovietice să lichideze stocurilor de arme nucleare, chimice și biologice, în conformitate cu tratatele de dezarmare. În 1992 a fost alocată prima tranșă de 400 milioane USD, după care sume similare au fost alocate anual. În perioada 1992-2012, SUA a alocat 8,79 miliarde USD pentru Cooperative Threat Reduction Program. Acești bani au fost folosiți pentru a furniza echipamente, servicii și consultanță în Rusia, Ucraina, Kazahstan și Belarus. Întreg procesul a fost supravegheat de reprezentanți americani, pentru a se asigura că echipamentele și tehnologia furnizată au fost folosite doar pentru scopul predestinat. Pe durata programului au fost dezactivate 7659 focoase nucleare. Mai mult, au fost realizate 578 de transporturi de arme nucleare pe calea ferată, a fost îmbunătățit sistemul de securitate la 24 de depozite și au fost construite și dotate 39 de stații de monitorizare a amenințărilor biologice.Dialogul cu Belarus s-a desfășurat într-un cadru mai fluid, facilitând semnificativ procesul negocierilor. Societatea civilă se pronunța împotriva statutului de țară nucleară, sentimente ce au fost intensificate după catastrofa de la Cerbobîl din 1986. În 1993, Belarus a ratificat atât START I cât și TNP. Spre sfârșitul anului 1996, toate focoasele nucleare fusese transferate Rusiei. Reactorul de îmbogățire a uraniului de la Institutul Comun pentru Energie și Cercetare Nucleară, din localitatea Sosny, în apropiere de Minsk, a fost predat sub garanții Agenției Internaționale pentru Energie Atomică (AIEA). Și Belarus a beneficiat de sprijin internațional pentru a-și putea îndeplini noile angajamente. În cadrul programelor de asistență pentru fosta republică sovietică se evidențiază: SUA, Germania, Suedia și Japonia.

Negocierile privind dezarmarea nucleară a Ucrainei

Discuțiile privind dezarmarea nucleară au fost deosebit de dificile în cazul Ucrainei. Kievul a avut o politică ambivalentă, balansând între statutul de țară non-nucleară și statutul de țară nucleară. În Declarația privind suveranitatea statului din 16 iulie 1990 adoptată de Rada Supremă a RSS Ucrainene se sublinia faptul că una din prioritățile politicii externe ucrainene va fi „respectarea celor 3 principii non-nucleare: să nu utilizeze, să nu producă și să nu achiziționeze arme nucleare”.
Un an mai târziu, Rada Supremă a adoptat și o rezoluție privind statutul de țară non-nucleară, fapt ce confirma intenția Kievului de a renunța la arsenalul său nuclear. Un pas important în acest sens a fost și cedarea armelor nucleare tactice în favoarea Rusiei, proces care s-a încheiat în luna mai 1992. Însă, în același an se poate observa o schimbare radicală a politicii ucrainene privind dezarmarea nucleare. Câteva luni mai târziu, Ucraina a instituit așa-numitul control administrativ asupra forțelor nucleare staționate pe teritoriul ei. Personalul acestora a fost obligat să depună jurământul de credință față de Ucraina, ce intra în contradicție cu acordurile CSI semnate anterior privind formarea unui spațiu militar-strategic comun. Până la acel moment, militarii din cadrul unităților forțelor nucleare strategice depuneau jurământul de credință față de CSI, nu de statul lor național. Cu toate acestea, controlul cheie asupra armelor nucleare a rămas de partea structurilor de comandă ale CSI, cu sediul la Moscova.
În conceptul politicii externe adoptat de către parlamentul ucrainean la 2 iulie 1993, Kievul subliniase că are dreptul de proprietate asupra armelor nucleare moștenite de la URSS, în același timp reconfirmând intenția de a deveni o țară non-nucleară în viitor. Tensiunile din cele două părți au escaladat pe parcursul anului 1993. Punctul culminant a fost atins în data de 18 noiembrie, când Rada de la Kiev a ratificat START I și protocolul de la Lisabona, însă cel din urmă a fost suplimentat cu 13 rezervări. Printre acestea se enumeră: recunoașterea proprietății statului ucrainean asupra tuturor forțelor nucleare, inclusiv a focoaselor nucleare de pe teritoriul Ucrainei, deținerea controlului administrativ asupra armelor nucleare tactice, abolirea punctului V din protocolul de la Lisabona pentru (care prevede că țara să adere la TNP în calitate de stat care nu deține arme nucleare), menținerea parcursului ucrainean către statutul de țară non-nucleară și renunțarea la arsenalul său nuclear în favoarea unor garanții solide de securitate, în care puterile nucleare se angajau să nu folosească niciodată forța nucleară și militară împotriva Ucrainei, să respecte suveranitatea și integritatea teritorială a Ucrainei și să nu recurgă la presiuni economice, demontarea a doar 36% din vehiculele care pot livra arme nucleare și 42% din focoasele nucleare, compensare financiară pentru dezarmarea nucleară, inclusiv a armelor nucleare tactice cedate Rusiei în 1992.
Această abordare a stârnit reacții negative din partea Federației Ruse și a Statelor Unite ale Americii, care nu au recunoscut ratificarea tratatului. Prin urmare negocierile dintre Moscova și Kiev au intrat într-un impas. Acordurile CSI, în baza cărora activa mecanismul de dezarmare nucleară a fostelor republici sovietice nu a funcționat în cazul Ucrainei. În acest context s-a ajuns la un nou format de negocieri, de la unul bilateral (Rusia-Ucraina) la unul trilateral (Rusia-Ucraina-SUA).
În urma întâlnirii de la Moscova, din 14 ianuarie 1994, cei trei președinți: Boris Elțîn, Leonid Kravciuk și Bill Clinton au emis o declarație trilaterală, care urma să fie și formula de compromis. Conform documentului, Ucraina se angaja să renunțe la întreg arsenalul său nuclear și să ratifice cât mai curând posibil cele trei acorduri importante: Tratatul cu privire la neproliferarea armelor nucleare (TNP), în calitate de stat care nu deține arme nucleare, Tratatul pentru Reducerea Armelor Nucleare Strategice (START I) și Protocolul de la Lisabona. Compensarea cedării focoaselor nucleare ucrainene urma să fie sub formă de ansambluri de combustibil pentru centralele nucleare civile, sprijin financiar și tehnic. Bill Clinton și Boris Elțîn l-au informat pe Leonid Kravciuk că Washington și Moscova sunt gata să ofere garanții de securitate Kievului, din moment ce Ucraina va adera la TNP în calitate de țară non-nucleară și se va alătura tratatului START I. Garanțiile de securitate includeau cerințele ucrainene din 18 noiembrie 1993. SUA și Rusia își confirmase angajamentul să respecte integritatea teritorială și suveranitatea Ucrainei, să nu folosească forța brută, amenințările nucleare sau presiunile economice împotriva Ucrainei și să solicite acțiuni imediate din partea Consiliului de Securitate ONU, în cazul în care statul ucrainean devine subiectul unei agresiuni militare.
Procesul de compensare a început cu furnizarea de către Rusia a ansamblurilor de combustibil nuclear, care conțineau 100 tone de uraniu îmbogățit. Ucraina se angajase ca în termen de 10 luni să livreze cel puțin 200 de focoase nucleare ale rachetelor SS-19 și SS-24. SUA urmau să asigure suportul tehnic și financiar, în valoarea de minim 175 milioane USD, pentru dezmembrarea în condiții de siguranță și securitate a forțelor nucleare și pentru depozitarea materialelor fisionabile. În calitatea de compensații, Ucraina a primit 500 milioane USD. De asemenea, SUA a oferit Federației Ruse 160 milioane USD, pentru livrările de combustibil nuclear către centratele nucleare ucrainene. La data de 3 februarie 1994, Rada Supremă a Ucrainei a ratificat formatul original al Protocolului de la Lisabona, iar la 16 noiembrie 1994 a aderat și la Tratatul cu privire la neproliferarea armelor nucleare, în calitate de țară non-nucleară. La data de 21 mai 1996, ultimele focoase de pe teritoriul ucrainean au fost transportate în Rusia, iar ultimele vehicule capabile să transporte focoase nucleare în 2002. În 1997, a fost semnat un nou acord între Moscova și Kiev privind costul materialului fisionabil din focoasele nucleare tactice cedate în 1991-1992, apreciat la 450 milioane $. Kremlinul a plătit această compensare sub forma unei anulări a datoriei ucrainene de 250 milioane $ pentru livrările de petrol și produse petroliere rusești din perioada 1993-1994. De asemenea, Rusia a anulat 200 milioane $ din datoria suverană a Ucrainei privind împrumuturile guvernamentale oferite de Moscova în perioada 1992-1993.

Memorandumul de la Budapesta

Pe lângă compensațiile primite, Ucraina urma să obțină și garanții de securitate. Acestea s-au materializat prin Memorandumul de la Budapesta, semnat în data de 5 decembrie 1994, având drept semnatari: Ucraina, Federația Rusă, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord și Statele Unite ale Americii. Memorandumul a fost parte a negocierilor privind dezarmarea nucleară a Ucrainei și trebuia să garanteze integritatea teritorială și suveranitatea statului ucrainean. Conținutul documentului este unul extrem de superficial, având mai puțin de 500 de cuvinte, structurate în 6 puncte, creând senzația că a fost elaborat în grabă, chiar înainte de a fi semnat.

Cele 6 puncte reafirmă la fel de succint garanțiile de securitate din declarația trilaterală de la Moscova din 14 ianuarie 1994: respectarea de către semnatari a integrității teritoriale și suveranității Ucrainei, abținerea de la utilizarea forței și a presiunilor economice împotriva statului ucrainean, reafirmă angajamentul de a solicita imediat o acțiune a Consiliului de Securitate al ONU, dacă Ucraina va fi obiectul unei agresiuni militare și consultarea semnatarilor în cazul apariției de noi tensiuni pe acest subiect. În linii generale, Memorandumul amintește mai mult de reafirmarea angajamentelor din cadru Actului final de la Helsinki și obligațiunile din Carta ONU.

Controversele dacă acest document este un tratat obligatoriu în conformitate cu dreptul internațional sau doar un simplu acord politic nu încetează nici până în prezent, iar formatul semnat de părți poate fi tractat ca o gafă diplomatică. Textul Memorandumului poate fi interpretat în mod rezonabil atât ca un tratat în conformitate cu dreptul internațional, dar și ca un simplu acord politic. Încălcarea angajamentelor politice subminează reputația și credibilitatea unui stat, însă consecințele nu sunt la fel de grave ca și în cazul nerespectării tratatelor cu obligațiuni juridice, în care există mecanisme de presiuni sau urmări clar definite. Astfel de aspecte, precum și lipsa instrumentelor de aplicare practică oferă un spațiu de interpretare vast pentru fiecare din părți, având posibilitatea de a considera memorandumul ca un tratat în conformitate cu dreptul internațional, cât și ca un simplu acord politic. De exemplu, Kievul susține ideea că arsenalul său nuclear a fost cedat în favoarea garanțiilor de securitate, o clauză primordială în negocierile de atunci, în timp ce Moscova afirmă că documentul nu a fost ratificat de legislativ și este lipsit de un temei juridic.

O analiză comprehensivă a celor de la Lawfare, intitulată „Constructive Ambiguity of the Budapest Memorandum at 28: Making Sense of the Controversial Agreement” examinează ambiguitatea Memorandumului de la Budapesta. Mykhailo Soldatenko explică de ce documentul poate fi interpretat ca și tratat, dar și ca angajament politic. Contextul juridic al dreptului internațional le-a oferit mediul perfect garanților să recurgă la un text incert. Textul actului nu definește în mod explicit natura acordului, nefiind specificat caracterul obligatoriu și nici caracterul său politic. De asemenea, documentul poartă numele de „memorandum”, care este o etichetă atât pentru acordurile juridice, cât și pentru cele politice. Autorul evidențiază și neconcordanțele în termenii definiți în textele originale, care au fost scrise în engleză, rusă și ucraineană. De exemplu, versiunea în limba engleză menționează „asigurări de securitate”, în timp ce textul ucrainean și rusesc prevăd „garanții de securitate”.

Deși pare că am putea pune un semn de egalitate între termeni, acești au o altă tractare în terminologia limbajului de securitate internațională. În cazul asigurărilor de securitate, actorii internaționali nu se angrenează în obligații juridice, doar își asumă o anumită conduită, o poziție clar definită față de ceilalți semnatari. Consecințele care pot apărea pentru un stat în urma nerespectării acestor asumări sunt, de regulă, pierderea prestigiului, izolare politică etc. În calitate de exemplu poate servi asigurările de securitate semnate la începutul anului 2024 de către Marea Britanie, Franța și Germania cu Ucraina. Ele subliniază faptul că semnatarii vor susține Ucraina cât timp va fi nevoie, își vor intensifica colaborare și vor aloca sume exacte în acest sens, însă nu și-au asumat o răspundere juridică. Garanțiile de securitate oferă un nivel specific de securitate sau că se va acționa într-un anumit mod în cazul în care apare o problemă de securitate. Ele se consemnează în tratate și acorduri cu valoare juridică și includ convenții, programe de aplicare și uneori chiar se instituționalizează, creându-se pârghii de control reciproce între semnatari pentru a preveni încălcările. Cel mai elocvent exemplu, în acest caz, este NATO, care oferă garanții de securitate pentru membrii săi. Acestea nu se reflectă doar în articolul 5, care constituie baza alianței, toți pentru unul și unul pentru toți, dar se materializează și prin exerciții militare comune, structuri de comandă, dialog aprofundat, schimb de informații, prezență bazelor militare etc.

Memorandumul de la Budapesta a încheiat problema neproliferării armelor nucleară după prăbușirea URSS și a lăsat suficient spațiu de interpretare pentru ca fiecare parte să își declare atinse obiectivele de moment, fără a lua în calcul o proiecție pe termen lung. Fiecare semnatar poate elucida actul după bunul plac, fără a exista un consens unanim între ei, fără a explica modul de aplicare, fără a preciza acțiunilor garanților în cazul încălcării sale. Consecințele acestei greșeli diplomatice se reflectă în prezent sub forma celui mai sângeros război din ultimele decenii de pe Vechiul Continent.

În spatele cortinei

Memorandumul nu a împiedicat Federației Ruse să anexeze Crimeea și să înceapă un război pe scară largă împotriva Ucrainei, fapt ce confirmă temeiurile de la începutul anilor 90 a elitei de la Kiev privind o potențială agresiune militară din partea Moscovei în viitor. Cât de justificate însă erau aceste temeiuri la momentul destrămării URSS? Relațiile ruso-ucrainene mereu erau prezentate ca fiind extrem de prietenoase, că diferențele culturale, etnice și lingvistice dintre ruși și ucraineni aproape nu există.

De asemenea, Ucraina era văzută mereu ca un stat foarte apropiat de Rusia, împărțind același spațiu cultural, iar relațiile ruso-ucrainene întăreau ipoteza că prietenia dintre cele două țări este prezentă atât la nivelul elitelor politice, cât și la nivelul cetățenilor de rând. Subtilitățile privind divergențele dintre Rusia și Ucraina, care într-un final au degenerat în conflictul actual au fost expuse de Peter van Ham în lucrarea Ukraine, Russia and European Security: implications for western policy, care privește dincolo de euforia triumfalului liberal în fața comunismului, anticipând faptul că dizolvarea URSS nu a însemnat nici pe departe un mediu de securitate mai sigur ci înlocuirea unui pericol mare, invadarea Europei de către trupele sovietice, cu o perioadă caracterizată prin fragmentarea amenințărilor și riscurilor de securitate, precum curentele naționaliste, proliferarea armelor, probleme legate de minoritățile etnice, migrație etc.

Iar recunoașterea Ucrainei ca stat independent în conformitate cu granițele sale, recunoscute internațional, în 1991, a fost greu de acceptat de către elitele rusești, dar și mai greu de conștientizat. Atât relațiile etnice și culturale, cât și rolul major pe care îl juca Ucraina în cadrul URSS denotă și importanța sa pentru Rusia. Ucraina producea 25% din PIB-ul sovietic și 21% din producția agricolă. Din motive logistice, pe teritoriul ei se aflau sute de mii de militari și baze dotate cu armament modern. În plus, din cele 25 de milioane de etnici ruși care s-au trezit în afara granițelor Federației Ruse după prăbușirea URSS, 11 milioane se aflau în Ucraina. O altă remarcă importantă este reprezentată de poziția geografică a statului ucrainean. Aceasta se află între două zone de securitate periferice, rusă și europeană, fapt ce o transformă într-o zonă a intereselor strategice.

Prin urmare, Kievul era limitat în încercările sale de a alege una din tabere, deoarece atât în viziunea strategică occidentală, cât și cea rusă, încercările ucrainene ar declanșa o reacție negativă iminentă a uneia din părți. Primele tentative ale guvernului ucrainean de stabilire a legăturilor cu țările din Europa și mișcările de consolidare a statului, alimentau neliniștile rusești, privind pierderea așa-numite zone din „străinătate apropiată”.

În același timp, declarațiile liderilor de la Kremlin trezeau îngrijorări elitei ucrainene, privind viitorul suveran și integritate teritorială a țării. Înalții oficiali ruși avertizau țările din Europa Centrală să nu dezvolte legături politice și militare mai strânse cu Ucraina și le-ar fi avertizat „să nu se deranjeze să construiască ambasade mari la Kiev, pentru că în optsprezece luni vor fi retrogradate la secții consulare”. La 8 iulie 1993 legislativul rus a adoptat o rezoluție prin care a declarat portul strategic Sevastopol din Crimeea ca fiind rusesc. În aceeași lună, Serghei Stankevici, cel mai important consilier al președintelui Elțin, susținea că toate fostele republici sovietice, cu excepția republicilor baltice, vor putea să se reintegreze în viitor și că Rusia promova o politică deschisă în acest sens, din punct de vedere „economic și cultural”.

Evident că asemenea declarații nu puteau fi trecute cu vedere de elitele ucrainene, iar pentru a putea contracara influența rusă, Kievul avea nevoie de sprijinul țărilor din Occident. Autorul subliniază faptul că mărul discordiei dintre Kiev și Moscova este Crimeea, iar în viitor, Rusia ar putea folosi pretextul protecției etnicilor ruși din Ucraina pentru a-și justifica acțiunile. Prin urmare, elitele ucrainene aveau argumente solide pentru a-și argumenta poziția privind posibila pierdere a independenței și suveranității țării sau chiar o potențială agresiune deschisă din partea Kremlinului.

Sintetizând cele expuse în această analiză, observăm rolul central pe care l-au jucat relațiile ruso-ucrainene în procesul de dezarmare nucleară a Ucrainei și care au fost factorii care au influențat acest proces. Arsenalul nuclear moștenit de Kiev a reprezentat unul din atuurile principale în negocierile trilaterale din 1994. Liderii ucraineni au căutat să extragă avantaje maxime prin această carte: compensații economice și garanții de securitate. Dacă primul obiectiv îl putem cataloga ca și un succes, garanțiile de securitate au fost slab negociate. Pesimismul, privind o potențială agresiune din partea Kremlinului, s-a materializat în 2014, iar invazia pe scară largă din 2022 a demonstrat că Rusia nu a renunțat la ambițiile sale imperialiste, validând afirmația „fără Ucraina, Rusia nu poate fi un imperiu”.

Memorandumul de la Budapesta a reușit să rezolve problemele din acea vreme, reușind să ofere o soluție de compromis pentru fiecare semnatar. Poate că Ucraina ar fi putut negocia mai bine garanțiile de securitate, însă criza economică internă, presiunea externă și starea tehnică a focoaselor nucleare au limitat spațiu de manevră în negocieri. În plus, există o probabilitatea aproape nulă ca la momentul respectiv un stat să fi putut oferi garanții reale de securitate Ucrainei. Nici SUA, unica superputere de atunci, nu ar fi putut să-și asume asemenea angajamente, din cauza unor consecințe care ar fi putut pune în joc nu doar hegemonia americană, dar și securitatea globală. Totodată, problema neproliferării armelor nucleare și asigurarea securității regionale au prevalat asupra garanțiilor de securitate. Ucraina nu avea resursele financiare, tehnologice și tehnice necesare pentru a putea controla pe deplin întregul armament nuclear moștenit.

Washington, Moscova și Kiev erau conștienți că, pe termen lung, arsenalul nuclear ar putea deveni o povară pentru Ucraina, transformând-o într-o țară cu arme atomice instabile. Probabil că acești factori au fost cei decisivi în elaborarea Memorandumului de la Budapesta, preferându-se varianta unui acord politic între părți, în defavoarea unor obligațiilor cu caracter juridic clar definite. Prin urmare este dificil să ne imaginăm că Ucraina ar fi putut juca mai bine cartea arsenalului nuclear.